Deze uitspraak gaat over het opnemen van open normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Hoewel de uitspraak dus niet over het opnemen van open normen in een omgevingsplan gaat, zijn de lessen van de ABRS te gebruiken bij het opnemen van open normen in een omgevingsplan.
De ABRS stelt dat als je open normen wilt opnemen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en wilt uitwerken in een beleidsregel, je moet zorgen dat de open normen voldoende concreet en objectief moeten zijn.
Wat had de gemeenteraad opgenomen in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte?
De gemeenteraad had de volgende normen opgenomen in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte:
4.2 Bouwregels
4.2.1 Voorwaarden voor het bouwen van gebouwen
- Het oprichten, veranderen of uitbreiden van gebouwen is toegestaan indien:
- …
- …
- voldaan wordt aan een voldoende stedenbouwkundige kwaliteit;
- voldaan wordt aan passende maatvoeringsnormen;
- er sprake is van een voldoende duurzame ontwikkeling;
- ….
- er sprake van een evenwichtige verdeling van de in artikel 19vastgelegde beschikbare winkelvloeroppervlake PDV+ (28.500 m2) over de clusters als bedoeld in artikel 1 lid 35;
- … .
- Bij de beslissing op de aanvraag voor een omgevingsvergunning op grond van dit artikel wordt de beleidsregel 'Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1eherziening 2021' als bedoeld in artikel 20, betrokken om te toetsen of sprake is van:
- …
- een voldoende stedenbouwkundige kwaliteit;
- evenwichtige verdeling van de beschikbare Winkelvloeroppevlakte;
Wat waren de overwegingen van de ABRS?
De bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, moet de raad de desbetreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief begrenzen. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan brengt dat met zich.
Er wordt een grens overschreden als
De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan:
- de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien,
- het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm,
- de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en
- de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.
De Afdeling geeft ook aan welke open norm uit het bestemmingsplan wel goed is opgenomen:
Ter illustratie van een open norm die in dit geval wel voldoende objectief en concreet in de planregels en verbeelding is begrensd, wijst de Afdeling op de in de planregels opgenomen open norm van een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. Ter invulling van deze norm zijn in de planregels bepalingen opgenomen waarbij een begrenzing van het beschikbare winkelvloeroppervlak en de in het plangebied toegestane (sub)branches is bepaald. In de planregels is terzake bepaald dat die evenwichtige verdeling betrekking heeft op een maximaal beschikbaar winkelvloeroppervlak van 28.500 m² aan detailhandel. In artikel 19.1 van de planregels is een onderverdeling in (sub)branches opgenomen. De artikelen 1.93 en 1.82 van de planregels bevatten in dat verband een definitie van de begrippen winkelvloeroppervlakte en PDV+. Verder volgt uit de planregels dat die functie verdeeld moet worden over de clusters in het plangebied, als bedoeld in artikel 1.35 van de planregels. Ingevolge dat artikel wordt onder ‘cluster’ verstaan: een deelgebied van het Retailpark Belvédère, conform de tekening die als bijlage 3 bij de planregels is toegevoegd en zoals op de verbeelding opgenomen met de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd -cluster’. De verdere uitwerking daarvan is opgenomen in de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’. Daarin zijn voor de exacte verdeling van het winkelvloeroppervlak verschillende mogelijkheden opgenomen.
Beleidsregels als uitwerking van een open norm
Het werken met een beleidsregel ter invulling van een open norm gaat niet altijd goed.
Bedacht moet worden dat zogenoemde ‘wetsinterpreterende beleidsregels’ niet meer zijn dan een hulpmiddel om uitleg te geven aan een in een regel (algemeen verbindend voorschrift) opgenomen norm, bij de uitoefening van een bevoegdheid (artikel 1:3, vierde lid, Awb). Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan en bieden een kader voor een consistente en evenwichtige toepassing van een regel in concrete gevallen. Het bestuursorgaan hoeft dan niet iedere keer ‘het wiel opnieuw uit te vinden’, maar kan voor het motiveren van het besluit (en de uitleg van een regel) volstaan met een verwijzing naar de beleidsregel (artikel 4:82 Awb). Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Awb).
Het feit dat een beleidsregel slechts een hulpmiddel is, betekent dat regels ook zelfstandig (zonder dat beleidsregels zijn vastgesteld) toepasbaar moeten zijn. En daar zit de crux. We zien bij meer CHW-bestemmingsplannen dat er helemaal geen norm in de regel is opgenomen. Voor de toelaatbaarheid van een activiteit wordt volledig verwezen naar beleidsregels. Een regel moet dus altijd een zelfstandig toepasbare norm bevatten, voor de uitleg waarvan het bestuursorgaan desgewenst beleidsregels kan vaststellen.
Conclusie
De criteria die de ABRS geeft voor het mogen werken met open normen in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gelden waarschijnlijk ook voor het omgevingsplan. De criteria zijn echter nog wat aan de vage (of open) kant en zullen in komende uitspraken casuïstisch worden ingevuld. Wat wel duidelijk is, is dat:
- het opnemen van nadere eisen alleen kan als deze voldoende concreet en objectief zijn, en
- een beleidsregel een hulpmiddel voor het nemen van een besluit (vergunning) is en dat een open norm dus ook zonder beleidsregel moet kunnen werken.