De Staatsraad Advocaat Generaal (A-G) van heeft een conclusie gemaakt n.a.v. een beroep tegen een wijziging van het bestemmingsplan verbrede reikwijdte Buitengebied van de gemeente Boekel. De wijziging was in de vorm van een veegplan gegoten.
Het onderwerp van de conclusie betreft de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het vaststellen van een wijziging van het bestemmingsplan te delegeren aan het college van B&W.
Samenvatting
Het college van B&W heeft op grond van een delegatiebesluit van de gemeenteraad (besluit van 28 maart 2018) de bevoegdheid om wijzigingen van het omgevingsplan Buitengebied 2016 (het moederplan) vast te stellen, onder voorwaarden gedelegeerd aan het college. In het kader van een procedure tegen een wijziging van dat moederplan (veegplan nummer 7) is een conclusie gevraagd aan de A-G.
Delegatiebesluit
In het delegatiebesluit heeft de gemeenteraad besloten om op een aantal punten de bevoegdheid tot het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan te delegeren aan het college. In dit geval is artikel 5 van het delegatiebesluit relevant:
Artikel 5. Het veranderen van functies in het agrarisch landschap
5.1. Ten behoeve van de navolgende functieveranderingen:
- de uitbreiding (vormverandering en vergroting van de oppervlakte in gebruik) van de
bestaande functies;
- de aanleg of uitbreiding van hoge teeltondersteunende voorzieningen;
- omschakeling naar andere functies - waaronder ook wonen - met behoud van de variatie inwonen, werken en recreëren;
- behoudens voor de omschakeling naar ‘Agrarisch bedrijf - veehouderij’ of ‘Agrarisch bedrijf-glastuinbouwbedrijf’.
- nieuwvestiging van woonfuncties waardoor een bijdrage wordt geleverd aan de variatie in
wonen, werken en recreëren, in combinatie met sanering elders;
- het met enige regelmaat verwerken van verleende afwijkingen zoals bedoeld in het
Omgevingsplan 2016 binnen het agrarisch landschap en/of bij monumenten en
karakteristieke gebouwen;
- de aanpassing van de wegenstructuur en/of de hoofdstructuur van waterlopen;
- het in combinatie met de veranderingen genoemd in a) tot en met f), indien nodig en voor
zover relevant, aanpassen van het plan.
In lid 5.2 tot en met lid 5.7 zijn beleidsregels opgenomen. Deze beleidsregels gaan, kort gezegd, over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een functieverandering. Van het nemen van het delegatiebesluit is op 15 augustus 2018 kennis gegeven in het "Weekblad Boekel Venhorst". De geconsolideerde tekst van het delegatiebesluit is te raadplegen op de gemeentelijke website als vastgesteld stuk bij de raadsvergadering van 28 maart 2018. Ook is de tekst van het delegatiebesluit te raadplegen in de geo-viewer van de gemeente Boekel: http://boekel.crotec-omgevingsplan.nl/ onder de knop "kaartlagen - delegatiebevoegdheden". De geconsolideerde tekst van het delegatiebesluit is niet gepubliceerd in het publicatieblad
(gemeenteblad) van Boekel.
Delegatiebesluit: bekend maken en beschikbaar stellen
Het delegatiebesluit moet worden gepubliceerd in het publicatieblad (gemeenteblad) via www.officielebekendmakingen.nl en moet op die website voor een ieder beschikbaar blijven in geconsolideerde vorm. Als een delegatiebesluit niet op deze wijze wordt gepubliceerd, kan het niet in werking treden.
De A-G concludeert dat het delegatiebesluit niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, en daardoor juridisch niet bindend is. Het college was daarom niet bevoegd om delen van het omgevingsplan gewijzigd vast te stellen.
Delegatiebesluit: inhoud
Belangrijk is het uitgangspunt van de A-G dat het primaat voor het vaststellen van het omgevingsplan ligt bij de gemeenteraad. Voor een clausulering van de delegatiebesluit kiest de AG voor een inhoudelijke uitleg van ‘delen van’ (zie art 2.8 Omgevingswet). Dit brengt hem tot de conclusie dat het in eerste instantie aan de gemeenteraad zélf is om in het delegatiebesluit tot uitdrukking te brengen wat in het kader van het desbetreffende delegatiebesluit moet worden verstaan onder ‘delen van het plan’. De gemeenteraad kan op dat punt beleidsruimte worden toegekend. Kenbaarheid en rechtszekerheid vereisen echter wél dat het delegatiebesluit de grenzen van de gedelegeerde bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrenst.
De AG sluit in dat kader aan bij de jurisprudentie over de begrenzing van een wijzigingsbevoegdheid met voldoende objectieve normen, maar geeft ook aan dat een één op één toepassing van deze jurisprudentie niet mogelijk is.
De AG stelt:
“waar het in de kern om gaat, is dat het delegatiebesluit voor een ieder kenbaar in objectief omschreven normen aangeeft in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college regelgevende bevoegdheid toekomt. Een omschrijving luidende dat het college het omgevingsplan mag aanpassen conform hogere wet- of regelgeving mits die regelgeving geen beleidsruimte laat, voldoet naar mijn idee bijvoorbeeld aan die eis, ook al blijkt uit het delegatiebesluit zélf nog niet wat de door het college vast te stellen planregeling concreet kan inhouden.”
Indien in het delegatiebesluit wordt verwezen naar een beleidsregel (zoals de gemeenteraad van Boekel heeft gedaan) moet deze wel geschreven zijn met als bedoeling te dienen ter afbakening van een te delegeren planbevoegdheid en geen beleidsinterpretatieruimte aan B&W bieden m.b.t. de vraag of zij bevoegd zijn om het omgevingsplan te wijzigen. De beleidsregels waar het delegatiebesluit van de gemeente Boekel naar verwijst, bieden in de ogen van de AG geen voldoende begrenzing van de planbevoegdheid.
Bestaande regels die van toepassing worden in een nieuwe situatie
De A-G gaat ook in op de vraag of regels uit een eerder door de raad vastgesteld moederplan, die voor een locatie relevantie krijgen door de vaststelling van een wijziging, (opnieuw) kunnen worden aangevochten in het kader van het beroep tegen de desbetreffende wijziging. Dit is relevant indien de wijziging een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt, waarop eerder in het moederplan vastgestelde regels van toepassing zijn.
De staatsraad constateert dat in een dergelijke situatie het niet-appellabel zijn van regels in het moederplan zou kunnen leiden tot een lacune in de rechtsbescherming van belanghebbenden. Hij adviseert daarom om onder omstandigheden beroepsgronden tegen eerder vastgestelde regels, tóch in behandeling te nemen. Hiervoor moet aan twee voorwaarden zijn voldaan:
- de bestreden regel is nodig voor een vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en evenredigheid bezien rechtmatige planologische regeling, en
- de appellant was ten tijde van de vaststelling van de bestreden regel niet gerechtigd om beroep in te stellen of hem kan niet worden verweten dat hij toen geen beroep heeft ingesteld.
Conclusie
Het is nog even afwachten of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Strate de conclusie van de A-G overneemt. De conclusie biedt echter een duidelijke aanwijzing waar delegatiebesluiten aan moeten voldoen. Een delegatiebesluit moet namelijk in voldoende mate objectief begrensd zijn waarbij voor de vraag wat in voldoende mate objectief begrensd zijn inhoudt, kan worden teruggevallen op jurisprudentie over de begrenzing van wijzigingsbevoegdheden. De conclusie kan derhalve gebruikt worden als handreiking voor het opstellen van delegatiebesluiten op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet.